L’échange bilatéral d’informations fiscales permet-il au fisc de mieux traquer les fraudeurs ?

C’est le pari fait par le G20 : la multiplication de traités bilatéraux doit permettre l’échange d’informations fiscales entre les administrations de deux pays. En pratique l’histoire est un peu différente…

La coopération fiscale : comment ça marche ?
Si vous êtes le fisc français et que vous avez de sérieuses raisons de penser que M. Martin ne vous déclare pas tous ses revenus, et qu’il les localise sur son compte au Liechtenstein, vous êtes en droit d’attendre des autorités fiscales du Liechtenstein, en vertu du traité d’échange de renseignements fiscaux signé entre Paris et Vaduz, qu’elles vous renseignent sur le compte de M. Martin. À ceci près que concrètement :

– il vous faut sa voir que M. Martin a un compte au Liechtenstein ;

– il vous faut avoir connaissance du numéro de compte et de la banque de M. Martin (éléments rarement en possession du fisc) ;

– il vous faut remplir une longue déclaration expliquant pourquoi vous soupçonnez M. Martin de fraude fiscale (souvent, c’est précisément cette preuve que vous recherchez en demandant des renseignements au Liechtenstein) ;

– le Liechtenstein doit juger votre demande « raisonnablement pertinente » (foreseeably relevant), ce qui ouvre une marge d’interprétation ;

– il faut que le Liechtenstein dispose de l’information demandée : si ce n’est pas M. Martin, mais un prête-nom qui apparaît comme le détenteur du compte en banque, le Liechtenstein ne pourra pas vous répondre. Il ne tient pas de registre permettant aux autorités de connaître le véritable détenteur de fonds derrière la société écran ou la structure juridique opaque (qui s’appelle Anstalt au Liechtenstein, trust à Jersey, etc.). La fraude, notamment quand elle n’est pas le fait du particulier M. Martin mais de la multinationale Martin & Martin Inc., est souvent beaucoup plus difficile à repérer ;
– M. Martin sera informé par les autorités du Liechtenstein de votre démarche et pourra en profiter pour tranquillement effacer les éventuels éléments à charge contre lui et transférer son argent dans des zones moins exposées.

Mécanisme de revue par les pairs de l’OCDE : première tentative de contrôle qualité

On attendait beaucoup du mécanisme de revue par les pairs lancé en mars 2010 par l’OCDE qui devait permettre d’aller plus loin que les listes en évaluant l’effectivité de l’échange d’informations après la signature des traités.
Cette évaluation, coordonnée par le Forum fiscal mondial, comporte deux phases :

– Un contrôle écrit en phase 1 : les équipes d’évaluateurs (2 membres du Forum assistés du secrétariat de l’OCDE) vérifient si les textes légaux et réglementaires garantissent la disponibilité des informations, leur accessibilité par les autorités de contrôle et la coopération prévue par les autorités étrangères.

– Un contrôle in situ en phase 2 pour juger de l’effectivité de l’échange d’informations.

Au 19 septembre 2011, 33 rapports de phase 1 ont été publiés et 13 combinant les phases 1 et 2. 15 autres sont attendus d’ici le G20 de Cannes.

Quel bilan après 18 mois de travail ?

Ce travail plus approfondi d’évaluation est crucial car en réalité, nombreux sont les territoires qui n’ont pas complètement joué le jeu après leur sortie des listes : 9 des 21 nouveaux traités signés par la Suisse après avril 2009 ne sont pas conformes aux normes de l’OCDE ; Antigua et Barbuda s’est débrouillé pour en signer 19 qui ne correspondent pas aux standards et nombreux sont ceux qui tardent à être mis en application. Singapour a ainsi signé 16 traités depuis le G20 de Londres dont seulement 3 sont en vigueur. Et même des pays comme l’Autriche qui paraissent avoir largement dépassé le fameux seuil des 12, sont à observer de très près : sur ses 90 traités, 14 seulement ont été jugés conformes.

Si le Forum fiscal mondial suit ce point avec attention, il préfère communiquer sur les efforts fournis par les pays évalués afin de suivre ses recommandations. À son palmarès, il cite notamment l’adoption par la Belgique d’une loi sur la fin du secret bancaire, les efforts de Saint Marin pour que les autorités aient accès aux informations nécessaires ou les entités offshore des îles Caïmans, désormais sommées de mieux tenir leurs comptes.

Le processus d’évaluation du Forum s’étendant jusqu’en 2014, il est encore trop tôt pour apporter un jugement définitif. Cependant, à mi-parcours, il est d’ores et déjà possible d’en souligner les forces… et les faiblesses.

– Les limites d’un processus diplomatique consensuel
Les paradis fiscaux jouent un rôle actif au sein du Forum qui fonctionne sur des règles extrêmement consensuelles, notamment pour la validation des rapports. Ainsi, la France assure aujourd’hui sa présidence mais ce sont des territoires tels que Jersey et Singapour qui la secondent.

– un forum pas si mondial
Le Forum compte aujourd’hui 101 membres mais les pays en développement restent sous représentés. Suite à l’injonction formulée par le G20 à Séoul de mieux les associer à ses travaux, l’OCDE a multiplié les invitations à leur égard mais l’avantage qu’ils pourront en tirer reste difficile à évaluer. Et le Forum ne prévoit pas d’aménagement spécifique, au-delà d’un report de leur évaluation pour faciliter leur entrée. D’autre part, le processus d’évaluation n’associe pas la société civile.

– un suivi qui a le mérite d’être plus approfondi…
Pour s’assurer de la disponibilité de l’information et de son accessibilité, les évaluations menées par le Forum passent en revue 10 critères relevant de trois grandes catégories : disponibilité des renseignements, accès aux renseignements, échange de renseignements (voir encadré).

Les 10 critères d’évaluation du Forum Social Mondial

A – DISPONIBILITÉ DES RENSEIGNEMENTS
1.Propriété et identité pour l’ensemble des entreprises et autres structures juridiques
2.Registres comptables fiables pour l’ensemble des entreprises
3.Renseignements bancaires pour tous les titulaires de comptes

B – ACCÈS AUX RENSEIGNEMENTS
1.Capacité d’obtention et de communication des informations faisant l’objet d’une demande au titre d’un accord d’échange de renseignements de toute personne relevant de leur compétence territoriale qui détient ou contrôle ces renseignements
2.Compatibilité des droits et protections s’appliquant aux personnes relevant de la compétence territoriale avec un échange efficace de renseignements

C – ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS
1.Efficacité des mécanismes de l’échange de renseignements
2.Réseau de mécanismes d’échange de renseignements des juridictions couvrant tous les partenaires économiques pertinents
3.Dispositions garantissant la confidentialité des renseignements reçus
4.Respect des droits et protection des contribuables et des tiers
5.Délais raisonnables

Avec cette batterie de critères, le Forum se donne enfin les moyens de vérifier si les territoires qui s’engagent à coopérer, cherchent effectivement à collecter et à rendre disponibles les informations nécessaires. Néanmoins, il semble que les évaluations fonctionnent sur le principe du plus grand dénominateur commun. C’est-à-dire que le critère est parfois considéré comme « en place », même s’il existe des failles ou des exceptions importantes dans son application. Sur ce point, l’indice d’opacité financière* développé par le Tax Justice Network* propose la méthodologie inverse. À
noter également le progrès que marque l’examen des informations disponibles quant aux trusts car cette structure juridique, pourtant au cœur de l’opacité du système financier international, n’était jusqu’alors l’objet d’aucune attention particulière de la part de l’OCDE. Même si le Royaume-Uni a obtenu que ne soit examiné qu’un pan du sujet.

– … et le défaut d’être long, complexe et presque illisible ! Impossible d’avoir une vue d’ensemble du processus et des résultats intermédiaires sans prendre le temps d’analyser les quelques 4 500 pages que représentent les 46 rapports publiés. D’autant que le Forum fiscal a renoncé à publier des indicateurs comparables, aussi simples que le nombre de requêtes reçues et émises en matière d’échange d’informations, le nombre de requêtes jugées recevables et le nombre de requêtes abouties. Alors qu’en parallèle ont disparu les « Tax-Cooperation reports » publiés entre 2006 et 2010 qui étaient certes plus succincts, mais qui avaient le mérite d’offrir des éléments de comparaison entre les États.
Dans ces conditions, difficile pour les journalistes et pour les associations mobilisées sur le sujet d’entretenir le débat public et de maintenir la pression sur le sujet. Nous attendons donc avec impatience le rapport d’étape qui sera rendu en amont du G20 de Cannes !

2014, et après ?

Les pays dont l’évaluation de phase I dévoile des insuffisances sont sommés de mettre en œuvre un certain nombre de recommandations. Le passage en phase II de l’évaluation est parfois conditionné par ces évolutions. Par ailleurs, pour les quelques pays dont l’évaluation complète se déroule en une seule fois, la suite est encore moins claire. Ainsi, l’évaluation du Royaume Uni signale des déficiences en matière d’accès aux informations. Le pays a pourtant été qualifié dans son rapport, de « très bon partenaire en matière d’échange d’informations ». Après une telle conclusion, qui s’inquiétera de vérifier si cette accessibilité s’améliore ?

Surtout que se passera-t-il à l’issue du processus d’évaluation ? Le Forum sera-t-il en mesure de publier de nouvelles listes ou un classement afin de rendre intelligible ce long travail d’évaluation et pointer du doigt les territoires qui n’ont pas joué le jeu de la coopération fiscale ? Le G20 évoquait en 2009 tout un éventail de potentielles sanctions (conditionnement des politiques d’investissement ou des programmes d’aide à l’échange d’informations ou encore imposition d’une retenue à la source pour ceux qui ne coopèrent pas). on ne demande qu’à voir…

Enfin, le silence du Forum sur les accords rubik* récemment signés par la Suisse avec l’Allemagne et la Grande Bretagne pose question. S’il sera certainement amené à se prononcer sur la validité de tels accords au regard des standards en vigueur, une position officielle de principe aurait été la bienvenue avant que la Suisse ne commence à négocier avec d’autres États.

Fallait-il tout miser sur l’échange bilatéral d’informations ?

Non, d’autres alternatives plus prometteuses existent pour faire avancer la transparence :

– Une approche multilatérale pour faciliter l’inclusion des pays du Sud
Le G20 aurait pu déployer davantage d’efforts pour promouvoir des outils multilatéraux d’échange d’informations. La pertinence du choix fait par l’OCDE et le G20 de multiplier les traités bilatéraux reste en effet à démontrer. Il y a 242 territoires qui disposent d’une souveraineté au plan fiscal : c’est très lourd à négocier, pour les pays pauvres notamment (voir question 10), alors qu’une convention multilatérale d’échange de renseignements fiscaux aurait le mérite de faire bénéficier d’emblée tous les pays signataires de la coopération fiscale. À condition bien sûr de sanctionner la non-adhésion à cette convention, en ajoutant les territoires réfractaires sur les listes de paradis fiscaux.
C’est le message que le CCFD-Terre Solidaire et ses alliés ont porté auprès des instances internationales, avec un certain succès, puisque depuis mai 2010, la convention sur la coopération administrative* dont l’OCDE et le Conseil de l’Europe sont dépositaires a été amendée dans ce sens. Permettant l’échange de renseignements fiscaux à la demande entre tous les signataires, elle est désormais ouverte aux pays en développement et semble depuis en séduire plus d’un. Mais en l’état, rien ne contraint les paradis fiscaux à y participer et les pays du G20 ne semblent pas pressés d’y remédier. Tout l’intérêt de l’initiative tombe à l’eau.

– un modèle d’échange d’informations beaucoup plus performant : l’échange automatique.
Ce dispositif est déjà en vigueur depuis 2005 au sein de l’Union européenne pour les produits de l’épargne des particuliers. Introduit par la directive « Épargne »*, il oblige par exemple la France à transmettre automatiquement au fisc allemand les informations relatives aux ressortissants allemands qui disposeraient de comptes bancaires en France. Ce régime s’applique à tous les États de l’Union européenne sauf à l’Autriche et au Luxembourg qui ont obtenu d’être dispensés d’échange d’informations jusqu’à ce que la Suisse, Andorre, le Liechtenstein, Monaco et Saint Marin soient soumis aux mêmes règles. En attendant, ils prélèvent tous une retenue à la source de 35 % sur les revenus de l’épargne des non-résidents, reversée ensuite aux pays d’origine. Malgré ces réticences, l’Union européenne travaille laborieusement à l’élargissement de ce dispositif à d’autres catégories de revenus. Un nouveau texte, voté en février 2011, va dans ce sens en prévoyant d’appliquer l’échange automatique d’informations aux salaires, aux jetons de présence et à certains produits d’assurance-vie d’ici 2015. Mais encore une fois, le Luxembourg et l’Autriche ont préservé leur secret bancaire, en exigeant une clause de limitation de l’échange à l’information « disponible ».
La récente signature des accords rubik* par l’Allemagne et la Grande Bretagne avec la Suisse pourraient signer l’arrêt de mort de cette directive, ruinant les efforts de plusieurs années de discussions. La volte-face de ces deux grands pays sur les mécanismes de prélèvement à la source pourrait en effet bloquer définitivement toute sortie de ce régime transitoire (voir question 5).
À noter que ce principe d’échange automatique s’applique également entre les pays nordiques, de même qu’entre l’Australie et la Nouvelle-Zélande, ou encore entre les États-Unis, le Canada et le Mexique pour certaines assiettes fiscales.

– L’échange d’informations entre États et intermédiaires privés (banques, institutions financières)
Les États-Unis sont quant à eux en passe d’instaurer directement ce principe d’échange automatique entre le fisc américain et les acteurs financiers étrangers (loi FATCA* voir question 5), ce qui invite à penser qu’ils ne sont guère convaincus par l’échange bilatéral d’informations…
Cette nouvelle initiative ciblant les intermédiaires ouvre une nouvelle voie à explorer. L’échange d’informations entre États constitue une dimension importante de la lutte contre l’évasion fiscale mais elle doit impérativement être complétée par des mesures de transparence ciblant directement les utilisateurs des paradis fiscaux (voir nos recommandations à la fin du rapport).