Changer la donne incombe à l’UE et aux Etats-Unis

En tant que principaux acteurs sur les marchés agricoles mondiaux non réglementés, l’UE et les Etats-Unis doivent apporter leur contribution et donner une nouvelle direction à la politique.

Ils jouent également un rôle spécifique en raison de la position qu’ils occupent sur les marchés mondiaux, où ils sont à la fois producteurs et consommateurs, et en tant qu’hôtes de certaines des plus grandes corporations agroalimentaires transnationales et de certains marchés d’échanges de matières premières.

Jusqu’à présent, l’Union européenne et les Etats-Unis ont présenté les marchés mondiaux comme une source d’approvisionnement alimentaire stable pour les pays qui n’étaient pas auto suffisants ou pour ceux qui avaient été encouragés à se spécialiser dans la production destinée à l’exportation. Ils ont exercé leur rôle de contrôle au sein des institutions de Bretton Woods (BWI) afin de tourner les politiques à leur avantage. Les pays en voie de développement se sont vus contraints d’accepter des mesures consistant à limiter l’aide gouvernementale aux secteurs agricoles par le biais de conditions politiques liées au soutien financier (offert par les Institutions de Bretton Woods aux pays en voie de développement). Parallèlement, l’Union européenne et les Etats-Unis ont continué de soutenir dans une large mesure leur propre agriculture et leurs industries alimentaires, notamment via des mesures qui les avantagent injustement sur les marchés mondiaux. Par conséquent, la capacité de production à long terme de nombreux pays s’est retrouvée sapée, la résilience de leurs communautés rurales affaiblie et leur sécurité alimentaire mise en péril.

Enfin, au cours de ces dernières années, l’Union européenne et les Etats-Unis ont tous deux mis au point des politiques ambitieuses sur les agrocarburants. Dans ce contexte, ils se sont fixé des mandats relatifs à l’usage minimum d’agrocarburants dans la consommation totale de carburants. Ces objectifs ont donné naissance à une demande artificielle, attirant l’attention des spéculateurs et encourageant la concurrence foncière et pour d’autres ressources naturelles dans plusieurs pays en voie de développement. Vu le rôle qu’ils jouent dans la situation d’insécurité alimentaire mondiale qui plane actuellement, la responsabilité qui incombe à l’Union européenne et aux Etats-Unis pour minimiser les impacts de cette crise ne doit pas être prise à la légère. En outre, ils doivent démontrer qu’ils soutiennent une nouvelle approche du système alimentaire et agricole mondial.

Recommandations de la CIDSE et de l’IATP à l’Union européenne et aux Etats-Unis

A. Faire du droit à l’alimentation le fil conducteur de toute politique
Dans la conclusion à la Réunion de haut niveau sur « la sécurité alimentaire pour tous » qu’il a prononcée le 27 janvier 2009 à Madrid, Ban Ki-moon, Secrétaire général de l’ONU, a adopté sans équivoque le droit à l’alimentation comme cadre des réponses à apporter à la crise de la sécurité alimentaire. L’Union européenne et les Etats-Unis doivent en faire de même.

Le droit à l’alimentation est une obligation légale pour tous les Etats. Il fait endosser la responsabilité aux gouvernements et permet des actions pour faire respecter les droits lorsqu’ils sont menacés. Le droit à l’alimentation n’impose aucune politique agricole ou alimentaire spécifique aux gouvernements. Il fait plutôt office de cadre utile incitant à l’action, qui permet de guider les gouvernements sur la manière d’accroître la sécurité alimentaire dans leur pays en instaurant une variété de programmes et de changements politiques. Les plus vulnérables, les plus pauvres et les plus marginalisés doivent être placés au cœur des préoccupations, ce qui s’impose dans un contexte où la sécurité alimentaire est plus que jamais une question d’accès et de distribution. Les principes de participation, de responsabilité et de transparence font également partie des droits de l’Homme. Une prise de décision démocratique autour des politiques alimentaires représente un défi, mais une nécessité absolue si l’on veut identifier des solutions durables et à long terme. En 2004, 188 Etats membres de la FAO se sont dotés de lignes directrices volontaires régissant le droit à l’alimentation. Il s’agit d’instruments importants à valeur d’obligation légale, qui peuvent servir dans le contexte d’élaboration de règles visant à faire régner la sécurité alimentaire nationale.

B. Créer un Partenariat mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire inclusif et à valeur contractuelle
Afin que des changements politiques adéquats et efficaces puissent être menés à bien, la gouvernance alimentaire et agricole doit passer par des réformes audacieuses. Le Partenariat mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire (GPAFS) dont il a été question lors de la conférence de Madrid en janvier 2009 a le potentiel de bousculer la situation, si un certain nombre de conditions sont réunies :

1. Renforcer l’ONU. Les débats portant sur un Partenariat mondial sont freinés par la course au contrôle entre le G8, le G20 et les Nations Unies. C’est à l’ONU et ses agences que reviennent l’histoire, l’expérience et le système « un pays, un vote » qui sont plus susceptibles d’encourager les résultats démocratiques favorables à l’ébauche d’un Partenariat mondial. Le groupe d’action de haut niveau sur la crise alimentaire de l’ONU, dans lequel sont représentées toutes les agences de l’ONU et les agences multilatérales concernées, devrait fournir le cadre nécessaire à la création d’un partenariat réellement international, un consensus sur une nouvelle vision à adopter et un nouveau chemin à emprunter pour y parvenir.

L’Union européenne et les Etats-Unis ont également emprunté la voie des négociations commerciales afin de se lancer dans des mesures de libéralisation commerciale qui défendaient une fois de plus leurs intérêts commerciaux. Récemment, alors qu’ils rencontraient de plus en plus de difficultés à faire accepter leurs accords commerciaux au niveau multilatéral, l’Union européenne et les Etats-Unis se sont mis à rechercher davantage d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux, notamment les accords de partenariat économique (APE) avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) dans le cas de l’UE et l’Accord de Libre-Echange Nord-Américain (ALENA), l’Accord de Libre Échange d’Amérique Centrale (ALEAC) et une série d’accords commerciaux bilatéraux dans le cas des Etats-Unis. En raison des conditions bilatérales qui leur sont imposées, les pays en voie de développement concernés ont plus de mal à tirer des concessions de la part de ces programmes agricoles inéquitables émanant de l’UE et des Etats-Unis ou destinés à assurer la pérennité de leurs propres programmes de sécurité alimentaire

En dépit de leur soutien accru au commerce, l’Union européenne et les Etats-Unis ont progressivement revu à la baisse l’aide qu’ils concèdent à l’agriculture dans le cadre de leur APD au cours des 25 dernières années. En 2007, la part de l’APD de l’Union européenne dans l’agriculture dépassait à peine 3 % des dépenses totales de l’APD (contre 13 % en 1987). Aux Etats-Unis, elle se chiffrait à un peu moins de 5 % (contre 20 % en 1980). Outre les problèmes causés par des niveaux d’aide sur le déclin, l’incidence de l’APD sur l’agriculture a été remise en question. Dans le cas particulier des Etats-Unis, l’aide est conditionnée par l’utilisation de technologies agricoles qui soutiennent les multinationales à grande échelle au lieu d’épauler la productivité des petits agriculteurs. La priorité est donnée à une approche à forte intensité énergétique fondée sur les intrants chimiques tels que les pesticides et les engrais, les semences OGM et autres technologies destinées à augmenter les rendements agricoles pour l’exportation.

2. Impliquer des acteurs non étatiques. Le concept de Partenariat mondial est fondamentalement ancré sur le principe qu’aucun pays ou aucune institution n’est en mesure d’apporter une réponse au défi alimentaire en restant isolé. Cependant, ces théories ne suffisent pas. Des lignes directrices concrètes expliquant comment impliquer les représentants de la société civile et du secteur privé, ainsi que des financements qui y soient consacrés s’imposent. Les petits producteurs, notamment les femmes, doivent être impliqués de manière efficace. La présence des organisations de consommateurs, des syndicats, des groupes de développement et des écologistes est également requise. La participation du secteur privé doit se faire de manière mixte et inclure non seulement les grandes entreprises agroalimentaires, mais également les micro, petites et moyennes entreprises, les coopératives, les services d’appui aux entreprises, les représentants des programmes d’agriculture soutenue par la communauté (ASC), les comités de marketing, etc.

3. Lui conférer un mandat puissant. Le Partenariat mondial ne sera significatif que s’il reçoit un mandat lui permettant de remédier aux échecs des politiques mondiales qui ont répandu la faim. Le GPAFS doit nous orienter vers davantage de cohérence dans les politiques internationales qui affectent la sécurité alimentaire, notamment les politiques commerciales, de développement et environnementales. Il doit être en mesure d’identifier les objectifs à court et à long terme qui améliorent les conditions de vie des petits producteurs et de leurs communautés et offrir des filets de protection aux plus pauvres et aux plus vulnérables.

4. Créer un groupe d’experts. Un groupe d’experts permanent, façonné sur le bureau de l’Evaluation internationale de la science et de la technologie agricole (IAASTD) et renforçant les recommandations de celle-ci, doit être créé. Parmi les évaluations internationales, l’IAASTD était la seule à inclure un bon équilibre des parties prenantes dans la connaissance, la technologie et le développement agricole : elle sert de modèle pour les évaluations à venir. La confluence des différentes perspectives a permis de formuler une évaluation révolutionnaire qui s’appuie sur des recommandations solides pour l’avenir de l’agriculture. Il faut un groupe d’experts inclusif et équilibré comparable pour mettre à jour et suivre les conclusions initiales de l’IAASTD.

C. Augmenter l’aide à l’agriculture et l’apporter en conformité avec le droit à l’alimentation
La promesse de s’engager à fournir 0,7 % de leur PIB à l’APD devrait être une obligation minimum pour l’Union européenne et les Etats-Unis afin de lutter contre la fin et la pauvreté. Ceci permettrait d’envisager l’avenir sereinement dans un premier temps, mais ne serait pas suffisant. L’Union européenne a réservé 1 milliard d’euros pour financer les mesures en réponse à la crise alimentaire mondiale et ses Etats membres ont pris d’autres engagements séparément, mais peinent à atteindre leurs objectifs. Le montant attribué au secteur agricole par le Xè Fonds Européen de Développement est particulièrement faible (4 %).

Lors du sommet du G20 qui s’est déroulé à Londres le 2 avril 2009, le président Barack Obama a annoncé qu’il collaborerait avec le Congrès afin de doubler l’aide apportée à la sécurité alimentaire, de sorte que les Etats-Unis consacreront eux aussi un peu plus d’un milliard de dollars dans l’aide à l’agriculture en 2009. Cependant, la majeure partie de cette somme est assignée aux semences OGM, à l’irrigation et aux technologies de production agricole visant à augmenter la production alimentaire. En 2008, le président Obama s’est de fait engagé à doubler la totalité de l’enveloppe américaine afin qu’elle atteigne 50 milliards de dollars d’ici 2012, ce qui est plutôt bon signe. Mais la crise financière est bien partie pour durer encore quelque temps et il est donc peu probable que les Etats-Unis soient en mesure d’atteindre leur objectif d’ici 2012.

Les dernières annonces financières lors du sommet du G8 de L’Aquila en juillet dernier – 20 milliards de dollars en trois ans pour la sécurité alimentaire des pays du Sud – contrastent avec les évolutions de l’aide des deux dernières décennies. Un mécanisme de suivi des engagements est nécessaire.

Le défi, cependant, ne consiste pas uniquement à obtenir davantage d’aide : c’est le type d’aide qui compte. Le respect de la déclaration de Paris de 2005 sur l’Efficacité de l’aide est une condition minimum. En outre, lors d’un récent rapport, Olivier de Schutter, rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimentation, demande à ce que soient appliquées des politiques d’aide qui placent le droit à l’alimentation en ligne de mire, en s’assurant notamment que toutes des parties prenantes sont impliquées dans l’analyse et l’élaboration de programmes qui les concernent. Cette approche garantirait que les femmes, tout comme les petits producteurs et les agents de changement, sont pleinement impliqués. M. de Schutter préconise une approche « triangulaire » de la coopération pour le développement, où les citoyens, en tant que détenteurs de droits, participent activement aux côtés de leurs gouvernements nationaux et des donateurs. L’Union européenne et les Etats-Unis doivent adopter une telle approche afin de garantir la pertinence et l’efficacité de leur soutien. En pratique, cela signifie que l’Union européenne doit s’assurer que les agriculteurs et autres groupes issus de la société civile jouissent d’un rôle central dans le processus de mise en œuvre de « facilités alimentaires ». Toutes les organisations internationales doivent collaborer en partenariat avec des représentants des agriculteurs et des groupes de la société civile des pays en voie de développement lors de l’élaboration de projets financés par les ressources de l’Union européenne .

Aux Etats-Unis, c’est le Congrès qui doit réformer ses programmes d’aide alimentaire. L’aide alimentaire ne doit pas être liée à un rôle des Etats-Unis pour la livraison, la transformation et le transport, mais doit plutôt permettre des transferts de fonds, des bons et des achats alimentaires aussi bien localement qu’aux Etats-Unis. Un « Global Food Security Act 2009 » a été proposé et fait actuellement l’objet d’une étude menée par le Congrès américain : son contenu est plutôt positif et vise à réformer l’aide alimentaire dans ce sens. Il comporte également certaines dispositions selon lesquelles les Etats-Unis doivent nommer un coordinateur spécial chargé de la sécurité alimentaire afin de développer une approche multi-acteurs du problème mondial. Une approche exhaustive visant à atteindre la sécurité alimentaire présente le potentiel nécessaire pour améliorer la politique. Cependant, l’accent du projet de loi porte sur une approche descendante afin de coordonner un plus grand volume de production alimentaire au niveau mondial plutôt que de traiter des méthodes d’accès et de production durable, ce qui constitue une approche dangereuse. Le projet de loi exige qu’une part plus importante des dépenses agricoles soit consacrée aux biotechnologies et aux cultures OGM afin d’augmenter la production alimentaire, sans faire référence aux systèmes alimentaires et agricoles écologiquement durables. Voilà pourquoi il oriente l’aide des Etats-Unis dans une direction néfaste.

D. Promouvoir la multifonctionnalité de l’agriculture
Le rapport de l’IAASTD nous met en garde : nous devons revoir notre définition de la productivité et reconnaître la multifonctionnalité de l’agriculture. Depuis les années 1980, les Etats-Unis et l’Union européenne sont le fer de lance des technologies agricoles qui renforcent le secteur privé plutôt que la productivité des petits agriculteurs. Il s’agit d’une approche à forte intensité énergétique fondée sur les intrants chimiques, tels que les pesticides et les engrais, les semences OGM, ainsi que d’autres technologies destinées à augmenter les rendements agricoles pour l’exportation.

Une approche multifonctionnelle nécessite un changement fondamental des pratiques de production qui prenne en compte des considérations sociales, environnementales et économiques. L’agriculture est un moyen de subsistance, mais, dans de nombreuses sociétés, elle constitue également la source immédiate de sécurité alimentaire des foyers, elle fait partie de l’identité culturelle et elle est intimement liée à la gestion durable des ressources naturelles. Une approche multifonctionnelle s’attelle à responsabiliser les communautés rurales, dont les vies et les moyens de subsistance sont liés économiquement, socialement et culturellement à l’agriculture, en leur octroyant l’accès au crédit, à la technologie et à d’autres ressources qu’ils sont également habilités à contrôler afin d’employer au mieux et de protéger les écosystèmes. Cette approche respecte la connaissance traditionnelle et l’innovation locale et exige que soient instaurées certaines garanties afin de protéger les ressources naturelles et de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. L’agroécologie, l’agriculture biologique, l’agriculture de conservation et l’agroforesterie sont autant de méthodes de production qui contribuent à cette vision.

Dans la pratique, l’Union européenne et les Etats-Unis devraient apporter un meilleur soutien aux politiques agricoles des pays en voie de développement en encourageant un environnement politique tenant compte des divers facteurs qui freinent les petits agriculteurs, hommes et femmes, les foyers dirigés par des femmes et les travailleurs qui ne possèdent pas de terres, dans leur recherche de conditions de vie sûres et décentes pour eux-mêmes et pour leurs familles. Un tel contexte politique habilitant doit être fondé au minimum sur les critères suivants :
1. Engagement envers la durabilité écologique.
2. Accès des petits producteurs, notamment ceux qui sont dépourvus de ressources, et particulièrement les femmes, à une terre fertile et à l’eau.
3. Soutien à l’accès des pauvres des zones rurales aux services d’extension et aux services financiers.
4. Participation des petits producteurs et de leurs représentants dans les discussions politiques.
5. Investissement dans la recherche, le développement et l’utilisation des variétés de semences locales et protection du droit des agriculteurs à conserver les semences.
6. Accès fiable pour les petits producteurs aux marchés locaux, régionaux et mondiaux.
7. Soutien aux coopératives d’agriculteurs et engagement collectif dans les chaînes de valeurs agricoles.

E. Aborder la volatilité des prix : réserves alimentaires et interdiction de la spéculation excessive
En pleine crise alimentaire mondiale, les gouvernements, les entreprises et la société civile se sont ralliés autour du besoin de répondre à la volatilité du marché, notamment car les marchés volatiles produisent des effets déstabilisants sur les agriculteurs et sur l’offre, mais également sur les consommateurs intermédiaires et finaux. Peu nombreux sont ceux à qui ce genre de volatilité a profité, si ce n’est les grandes entreprises et les spéculateurs. Un moyen de rendre les marchés moins volatiles consiste à ce que les gouvernements créent des stocks, comme l’ont fait l’Inde et la Chine, qu’ils mettent à disposition une fois que l’approvisionnement s’amenuise. Une autre étape importante consiste à réglementer la spéculation sur les marchés de matières premières. L’Union européenne et les Etats-Unis doivent prendre des mesures afin de parvenir à ces deux réformes.

Réserves alimentaires
Priorité doit être donnée à la création de stocks alimentaires à un moment où le ratio stocks/utilisation est au plus bas de son histoire et rend les marchés particulièrement vulnérables aux chocs. Les pays et les experts doivent :
1. Revisiter les différentes expériences aux niveaux locaux, nationaux et régionaux afin de définir les « bonnes pratiques » pour mettre en place des réserves alimentaires.
2. Réglementer les efforts pour organiser les réserves alimentaires par le biais de règles internationales qui placent au cœur des priorités la sécurité alimentaire à court et à long terme ainsi que les systèmes alimentaires locaux durables.
3. Développer une approche coordonnée visant à réglementer les programmes de réserves alimentaires aux niveaux locaux, nationaux et régionaux en définissant le type de programme, le partage des coûts et le processus de libération de réserves en période de pénurie.

Réglementer strictement les échanges de matières premières
L’Union européenne et les Etats-Unis doivent interdire tout excès de spéculation sur les matières premières agricoles. Ils doivent :
1. Réaffirmer l’autorité des gouvernements à réglementer les marchés financiers.
2. Obliger les investisseurs à déclarer la totalité de leurs transactions de matières premières.
3. Imposer des « limites de positionnement », c’est-à-dire limiter les sommes investies dans les échanges de matières premières, à tous les participants des marchés en fonction de la taille du marché pour une matière première donnée.
4. Préconiser une variante de la taxe Tobin sur les échanges de matières premières, qui serve à la fois de mesure réglementaire visant à dissuader l’excès de spéculation, et de moyen pour renforcer les projets de développement.
5. Interdire les fonds indiciels de matières premières qui regroupent jusqu’à 24 matières premières agricoles, énergétiques, de produits de base et de métaux précieux et ont une incidence particulièrement élevée sur la volatilité des prix.

F. Ouvrir une nouvelle voie commerciale
Sans une réforme ambitieuse des politiques commerciales, l’engagement verbal de l’Union européenne et des Etats-Unis à lutter contre la faim demeurera limité. L’Union européenne et les Etats-Unis doivent :

1. Etablir des règles commerciales qui valorisent leurs engagements envers les droits de l’Homme. Cela signifie respecter les principes de participation, de transparence, de responsabilité et d’accès à la justice. Les Etats-Unis doivent adopter l’U.S. Trade Act de 2008 comme schéma directeur de leurs négociations commerciales. Il rétablit le droit du Congrès à réviser les accords commerciaux, impose que la priorité soit donnée à la mise en place d’accords concernant les droits de l’Homme et l’environnement et renforce la compétence du Congrès à faire figurer le commerce équitable à l’ordre du jour politique. L’Union européenne doit fondamentalement redéfinir sa stratégie d’une Europe compétitive face aux crises mondiales afin de ne plus être centrée sur des intérêts commerciaux étroits, mais sur la réalisation d’objectifs de développement durable à long terme.

2. Reconnaître le droit des pays en voie de développement à disposer d’une marge de manoeuvre politique dans les accords commerciaux. L’Union européenne et les Etats- Unis doivent cesser de lutter pour l’accès au marché de leurs propres producteurs, dans les négociations commerciales avec les pays pauvres. Tout accord commercial conclu avec les pays en voie de développement doit faciliter le déploiement d’un mécanisme de sauvegarde spécial, qui permettrait à un gouvernement d’augmenter temporairement ses droits de douane afin de défendre les priorités en matière de sécurité alimentaire et de développement rural, en cas d’afflux d’importations ou de perturbation des prix.

3. Renforcer et simplifier les règles du commerce international afin de refréner le dumping. De nouvelles définitions font défaut, tout comme les moyens de mesurer les marges de dumping réalisées sur les coûts de production par rapport aux prix intérieurs.

4. Supprimer les subventions à l’exportation qui dénaturent le commerce en permettant à l’agroalimentaire d’avoir la mainmise sur les marchés mondiaux.

G. Réguler la puissance du marché
Bon nombre d’entreprises qui contrôlent de grands pans du système alimentaire et agricole mondial sont implantées dans l’Union européenne ou aux Etats-Unis. Voilà pourquoi ces derniers doivent réguler l’activité des entreprises dans leurs pays et à l’étranger afin de promouvoir un système plus juste de production, consommation et distribution de l’alimentation, en favorisant les systèmes alimentaires locaux et les producteurs des petites exploitations.

En Europe, un rapport récent rédigé par l’eurodéputée Katerina Batzeli et approuvé par le Parlement européen met en lumière les mesures « proactives » nécessaires pour réfréner le pouvoir des grands revendeurs et des intermédiaires. L’une d’entre elles préconise un système européen de surveillance du marché et la création d’un observatoire international des prix des produits agricoles énergétiques et alimentaires. Une autre cherche à instaurer des politiques qui créeraient des relations plus nombreuses et plus directes entre producteurs et consommateurs. Ces premières étapes sont des amorces et la Commission et le Conseil devraient désormais en prendre note.

Aux Etats-Unis, le président Obama a lui aussi manifesté son intérêt à renforcer les politiques réglementant la concurrence. Il a fait voter un décret interdisant à toute personne ne faisant plus partie de l’administration Obama de mener un lobby afin que cette administration quitte le pouvoir. En outre, quiconque ayant fait pression sur une agence gouvernementale au cours des deux dernières années n’est pas autorisé à faire partie de son administration. Ce sont également des amorces. Il faut bien plus que ces premières mesures. L’Union européenne et les Etats-Unis doivent notamment se rallier à la demande de la « Commission Stiglitz » sur la crise financière pour que soit mise en place une « autorité mondiale de la concurrence ». La nécessité d’instaurer une telle autorité s’est imposée lors de l’effondrement du secteur financier, mais s’applique tout aussi bien au secteur agricole.