Comment y faire face ?

La Banque Mondiale elle-même reconnaît que les attentes suscitées par les investissements ne peuvent être comblées que « sous de bonnes conditions ».

Quelles sont ces conditions ? Que serait un cadre réglementaire efficace ? Dans quelle mesure les investissements qui occupent des terres et des ressources essentielles pour les populations locales pourraient-ils réellement contribuer à la réduction de la pauvreté et au développement économique des pays concernés ?

C’est à l’aune de leurs incidences négatives qu’il faut formuler les conditions qui devraient s’imposer à ces investissements, afin qu’ils puissent véritablement avoir des effets bénéfiques.

Les agricultures des pays du Sud, déjà ébranlées depuis des années par des politiques économiques et financières destructrices, font face désormais aux effets du changement climatique, en particulier en Afrique. L’agriculture est aujourd’hui en première ligne face à la rareté croissante des ressources et au défi de la durabilité.

Pour assurer une vision transversale et cohérente face à ces défis, il est nécessaire d’engager une véritable réflexion sur les alternatives en termes de mode de développement. Ces alternatives existent, et sont déjà mises en œuvre de part et d’autre de la planète. En se concentrant sur des approches spécifiques à chaque territoire, basées sur les capacités locales, ces initiatives pourraient répondre durablement aux besoins des populations.

Ces dynamiques, pour ne pas demeurer anecdotiques, doivent s’inscrire dans de véritables politiques de développement soutenant ces alternatives.
Le sommet de Rio est une occasion de rappeler cette nécessité, et de plaider pour des cadres contribuant à la mise en œuvre d’alternatives crédibles, de manière cohérente et inclusive.

Les mobilisations et résistances de la société civile ont été fortes face aux accaparements de terres et se sont intensifiées ces dernières années. Aux mouvements de mobilisation nationale (plaidoyer des organisations de la société civile, comme Synergie Paysanne au Bénin sur le code foncier et domanial, ou comme la mobilisation en République Démocratique du Congo – avec notamment le FAT53 – pour un processus de sécurisation foncière, ou encore en Colombie, avec la forte implication de la société civile dans les processus de restitution des terres) se sont ajoutées des actions internationales.

En février 2011 était ainsi lancé l’Appel de Dakar contre les accaparements de terres, signé aujourd’hui par plus de 800 organisations. Ce mouvement s’est poursuivi avec l’organisation de la Conférence internationale de Nyeleni au Mali. Ces différents mouvements émanant des populations locales et des organisations de la société civile ont ainsi poussé les États à s’atteler à la définition de cadres normatifs au niveau national, mais également international.
Avant même ces initiatives spécifiquement liées à l’accaparement des terres, la question de la responsabilité des investisseurs et des multinationales avait déjà suscité des propositions dont certaines ont débouché sur des textes de régulation.

Ainsi, aujourd’hui, des cadres existent… mais ils sont encore insuffisants pour permettre de réellement lutter contre les accaparements de terres. Il est déterminant pour la mise en œuvre des normes existantes de les renforcer et de les coordonner. Ces régulations renforcées doivent avoir pour fil rouge la préservation des droits humains et la sauvegarde des ressources, afin que de véritables alternatives puissent émerger.

État des lieux des normes et des mécanismes de recours

Les textes encadrant l’activité des sociétés multinationales
Comme nous l’avons vu, une multitude d’acteurs concourt à amplifier le phénomène de l’accaparement des terres : les États, les Institutions Financières Internationales et les Banques bilatérales et multilatérales de développement, les investisseurs institutionnels via les sociétés du secteur de la bancassurance, et, en bout de chaîne, les sociétés multinationales. Ces dernières sont tout particulièrement concernées, car, en tant qu’opératrices et metteuses en œuvre des projets financés, elles sont directement impliquées dans les violations des droits humains subies par les populations locales.
Une des solutions pour prévenir de telles atteintes doit donc être recherchée dans le nécessaire encadrement par les pouvoirs publics de leurs activités.

Les Nations Unies et les entités qui en dépendent sont à l’origine de la majeure partie des textes de référence en matière de droits de l’Homme et société multinationales.
Les principes directeurs des Nations Unies relatifs aux droits de l’Homme, aux sociétés transnationales et autres sociétés : mise en œuvre du cadre de référence « protéger, respecter et réparer » adoptés en juin 2011 par le Conseil des droits de l’Homme des Nations Unies, est aussi un cadre de référence pouvant constituer un atout dans la lutte contre l’accaparement des terres et ses incidences négatives. Ces principes, qui ont fait l’objet d’un processus consultatif qui a duré six ans, précisent entre autre que les États doivent veiller au respect, à la mise en place de sanctions et procédures judiciaires, punir et réparer et « inciter les entreprises à faire connaître la façon dont elles gèrent les incidences de leur activité sur les droits de l’homme, et de les y contraindre, le cas échéant ». Ils mettent également en lumière les « voies de recours appropriées et efficaces en cas de violation » avec une « attention particulière aux droits et aux besoins, ainsi qu’aux difficultés, des individus appartenant à des groupes ou des populations très susceptibles de devenir vulnérables ou d’être marginalisés, en accordant toute l’importance voulue aux risques différents auxquels s’exposent les hommes et les femmes ».
Tout l’intérêt de ce texte est qu’il dépasse le principe d’autorégulation par les entreprises elles-mêmes, qui a largement prédominé au cours des 20 dernières années et insiste sur la nécessaire régulation par les États. Dans ce cadre est également précisé que les États « devraient prendre des mesures plus rigoureuses pour exercer une protection contre les violations des droits de l’homme commises par des entreprises qui leur appartiennent ou sont contrôlées par eux, ou qui reçoivent un soutien et des services conséquents d’organismes publics tels que des organismes de crédit à l’exportation et des organismes officiels d’assurance ou de garantie des investissements, y compris, le cas échéant, en prescrivant l’exercice d’une diligence raisonnable en matière de droits de l’homme » et qu’elles doivent éviter « d’avoir des incidences négatives sur les droits de l’homme ou d’y contribuer par leurs propres activités, et qu’elles remédient à ces incidences lorsqu’elles se produisent ». Pour ce faire, le texte propose des mesures et une conduite à tenir « Une procédure de diligence raisonnable en matière de droits de l’homme pour identifier leurs incidences sur les droits de l’homme, prévenir ces incidences et en atténuer les effets, et rendre compte de la manière dont elles y remédient (…) Ce processus devrait consister à évaluer les incidences effectives et potentielles sur les droits de l’homme, à regrouper les constatations et à leur donner une suite, à suivre les mesures prises et à faire savoir comment il est possible de remédier à ces incidences». Pour ce faire, les États et les entreprises doivent avoir recours à « des compétences internes et/ou indépendantes externes dans le domaine des droits de l’homme ; comprendre de véritables consultations avec des groupes et autres acteurs concernés susceptibles d’être touchés, et ce en fonction de la taille de l’entreprise et de la nature et du cadre de l’activité ». Ainsi les entreprises doivent également contrôler l’efficacité des mesures qu’elles ont prises.
Enfin, en cas d’incidences négatives, le texte propose de mettre en place des mécanismes judiciaires et des mécanismes de réclamation non judiciaires qui relèvent ou pas de l’État.

Les principes directeurs de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE) à l’intention des multinationales est le texte de référence s’adressant explicitement aux entreprises. Ces principes, révisés en 2011, intègrent aujourd’hui le cadre de référence des Nations Unies et reconnaissent le devoir pour les entreprises de mettre en œuvre de procédure de diligence raisonnable en matière de droits humains. Les principes de l’OCDE aussi insistent sur le rôle régulateur de l’État, en affirmant que « les gouvernements souscrivant aux Principes directeurs les ont établis en prenant l’engagement d’assumer la responsabilité qui leur incombe de traiter les entreprises d’une façon équitable et conformément au droit international et à leurs obligations contractuelles ».
Selon les principes directeurs de l’OCDE à destination des entreprises il doit y avoir coopération avec la communauté locale « Encourager le renforcement de capacités au niveau local en coopérant étroitement avec la communauté locale, y compris les milieux d’affaires, tout en développant les activités de l’entreprise sur le marché intérieur et sur les marchés extérieurs d’une manière compatible avec de saines pratiques commerciales ». Cela passe par la consultation de l’ensemble des parties prenantes et leur participation à l’élaboration des projets via des procédures interactives tel que des réunions, des auditions ou leur consultation. « L’engagement des parties prenantes repose sur des procédures interactives avec les parties prenantes concernées grâce par exemple à des réunions, des auditions ou des consultations. Un engagement efficace des parties prenantes suppose une communication à double sens et la bonne foi de tous les participants. Un tel engagement peut être particulièrement utile lorsqu’il s’agit de planifier et de prendre des décisions sur des projets ou d’autres activités impliquant par exemple une utilisation intensive de terres ou d’eau, susceptibles d’avoir des retombées significatives sur les populations locales. (…) S’engager auprès des parties prenantes concernées en leur donnant de réelles possibilités de faire valoir leurs points de vue lorsqu’il s’agit de planifier et de prendre des décisions relatives à des projets ou d’autres activités susceptibles d’avoir un impact significatif sur les populations locales ».
Malgré l’introduction d’un mécanisme de résolution des différends par la mise en place de points de contact nationaux (PCN) force est de constater que les PCN ont un fonctionnement extrêmement hétérogène selon les pays qui les ont mis en place et n’ont aucun pouvoir contraignant en cas de violation de l’un des principes par une entreprise.

La protection des peuples autochtones
Les peuples reconnus comme autochtones disposent de droits propres à leur situation. Ces droits sont exposés dans la Déclaration de l’ONU sur les droits des peuples autochtones. Il pourrait s’agir d’un outil très utile aux communautés locales dans leur lutte contre l’accaparement des terres, cependant le caractère fl ou du mot autochtone rend son utilisation difficile « Si l’article 32 octroie aux peuples autochtones le « droit de définir et d’établir des priorités et des stratégies pour la mise en valeur et l’utilisation de leurs terres ou territoires et autres ressources », il ne requiert pas expressément leur consentement quant à des « projets ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l’utilisation ou l’exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres ». Tout au plus prévoit-il que les « États consultent les peuples autochtones concernés et coopèrent avec eux de bonne foi par l’intermédiaire de leurs propres institutions représentatives, en vue d’obtenir leur consentement ». Une telle formulation ne pose pas l’obtention du consentement comme prérequis incontournable. (…) Article 10 : « Les peuples autochtones ne peuvent être enlevés de force à leurs terres ou territoires. Aucune réinstallation ne peut avoir lieu sans le consentement préalable – donné librement et en connaissance de cause – des peuples autochtones concernés et un accord sur une indemnisation juste et équitable et, lorsque cela est possible, la faculté de retour ».

Cette procédure de consultation et de consentement des communautés locales est soutenue par la convention n°169 de l’OIT. Pour obtenir le consentement libre et éclairé, les états doivent garantir la consultation des communautés autochtones avant de mettre en place des projets qui peuvent avoir une incidence sur leur mode de vie voire les obliger à migrer vers d’autres espaces.

Dans des nombreux cas, malgré la violation de leurs droits, les populations locales ne parviennent pas à avoir un recours effectif devant les juridictions nationales et internationales. Pourtant « En 1993, la BM a créé un organe de recours indépendant appelé Panel d’Inspection (PI) que les particuliers et les communautés peuvent saisir s’ils estiment que leurs droits ou intérêts ont été, ou pourraient être, directement lésés par un projet financé par la banque. (…) Au sein de la BM68, la SFI est l’institution qui intervient plus spécifiquement sur le sujet des relations entre entreprises multinationales et communautés, car elle est en charge du financement des investissements privés durables qui réduiront la pauvreté et amélioreront les conditions de vie des populations. Dans le cadre de ses participations, la SFI a mis en place un mécanisme de contrôle et de recours sur la bonne conduite sociale et environnementale du projet qu’elle finance ».

Les outils internationaux de la gouvernance sur les terres

Face à la prise d’ampleur du phénomène ces dernières années et des interpellations des populations et des organisations de la société civile, les États et organisations internationales ont été amenées à s’engager dans des processus visant à définir la gestion des terres et/ou des ressources.
Au-delà des initiatives locales (réforme du code agricole ou des régimes fonciers, réglementations spécifiques sur l’usage des ressources,…) développées par des États et des mesures d’autorégulation mises en avant par certaines entreprises, les organisations internationales ont développé deux textes distincts :

• Les Directives Volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers appliqués à la terre, aux pêcheries et à la forêt (DV) dont le processus est mené par la FAO ;

• Les principes d’investissement responsable (Responsible Agriculture Investment, RAI) développées par la Banque Mondiale, la CNUCED71, le FIDA72 et la FAO, destinés à encadrer les investissements sur les terres agricoles.

Lancés quasi simultanément il y a deux ans, ces textes sont loin d’être complémentaires. Plusieurs éléments les distinguent fortement et expliquent ainsi certaines limites :

La mise en place de l’initiative et le cadre d’élaboration des textes
Le Comité sur la Sécurité Alimentaire (CSA) des Nations Unies a lancé depuis deux ans le processus des directives volontaires. Après un premier tour de négociation organisé pendant 4 jours en juillet 2011, l’ensemble des acteurs impliqués dans la rédaction du texte ont poursuivi les discussions en octobre 2011 et mars 2012. Le texte a été officiellement adopté par l’ensemble des États siégeant au CSA lors d’une session extraordinaire, le 9 mai 2012. Ces négociations ont été les premières se déroulant dans le cadre du Comité sur la Sécurité Alimentaire réformé73, marqué par l’inclusion de l’ensemble des acteurs de la gouvernance agricole et alimentaire mondiale permettant l’organisation d’un processus inclusif, participatif et transparent. La participation des organisations de la société civile a été facilitée par le Mécanisme Société Civile (MSC) du CSA, qui a mis en place un groupe de travail spécifique. Plus de 30 représentants d’ONG et de mouvements sociaux – dont les organisations paysannes, les groupements de femmes, de pêcheurs, de femmes (…) – ont ainsi activement participé à la semaine de négociations. Au l’inverse, les principes « RAI » ont été lancés et menés à leurs débuts par une agence, la Banque Mondiale, en coordination avec d’autres organisations internationales, mais sans la participation de l’ensemble des États ou de la société civile et pas réellement inscrit dans un processus institutionnel multilatéral. Après l’interpellation des organisations internationales par les organisations de la société civile et de nombreux experts dont le Rapporteur Spécial des Nations Unies sur le Droit à l’Alimentation, les principes RAI ont été mis en pause afin de ne pas interférer avec les négociations sur les DV. La reprise du processus, qui devrait intervenir sous peu, se fera dans un cadre différent puisqu’un groupe de travail plus large doit être mis en place. Cependant, aucun ne garantit une gouvernance large et participative comme la réforme du CSA l’a instauré et les pressions des acteurs économiques privés y sont bien plus fortes pouvant faire craindre des conflits d’intérêts. De plus, il semble que ce groupe se destine à retravailler certains éléments du texte mais il est à craindre que les bases mêmes du document ne soient pas retravaillées.

La participation de la société civile
Le processus de négociation en lui-même, qui a inclus des consultations avec la société civile ainsi que la participation des mouvements sociaux et d’autres organisations de la société civile, doit être considéré comme une réussite. Les représentants des producteurs d’aliments à petite échelle ont été invités à donner leur avis à tous les stades, apportant des expériences tirées de la réalité quotidienne au processus de négociations. Ce processus a permis de faire entendre un large éventail de voix dans le cadre du débat, rendant plus facile l’identification de solutions et d’alternatives et mettant au cœur du débat les éléments pouvant susciter la controverse. La discussion sur les DV a représenté un progrès important – un précédent – dans la gouvernance agricole et alimentaire mondiale.

La nature même de l’instrument et la portée des textes :
Malgré leurs limites inhérentes dues à la portée volontaire du texte, les Directives Volontaires ont une portée bien plus importante que les principes RAI avant tout car ils réaffirment les principes fondamentaux des droits humains comme par exemple la dignité humaine, la non discrimination, l’équité et la justice… le tout appliqué aux questions de gouvernance foncière. Les DV se basent sur le droit à l’alimentation et les conclusions de la Conférence Internationale sur la Réforme Agraire et le développement rural, se réfèrent explicitement à des textes internationaux relatifs aux droits de l’homme et mettent au cœur de leurs recommandations de politiques publiques les groupes les plus affectés par la faim : petits paysans, femmes, populations indigènes. Ce n’est pas du tout dans cette perspective que les principes d’investissement responsables ont été développés. En effet, ils ne recouvrent pas des recommandations pouvant appeler au développement de politiques publiques pour les investissements dans l’agriculture, ni à une régulation par les États des activités des entreprises privés ayant des impacts sur le foncier. Au contraire, les principes RAI se limitent finalement à une série de conseils basés sur les volontés d’autorégulation de ces acteurs et omettant toute référence à des textes internationaux relatifs aux droits de l’homme.
Ces principes continuent d’encourager les accaparements sans proposer de véritables cadres légaux au niveau national et international, seuls à même de brider les appétits des investisseurs et de garantir le droit de tous à la nourriture et à la terre. Ces principes font ainsi l’impasse sur les questions commerciales, alors même que les traités commerciaux favorisent les accaparements de terre en faisant primer les droits des investisseurs sur ceux des États ou des populations rurales.

Les Directives Volontaires constituent aujourd’hui le texte de référence sur la gouvernance foncière. Mais malgré les avancées permises par ce processus, le texte ne recouvre pas l’ensemble des problématiques qui se posent aujourd’hui face aux accaparements de terres et de ressources. Ainsi, la nécessité de mettre fi n aux accaparements de terres à grande échelle qui menacent la sécurité alimentaire des populations n’est pas clairement mentionné dans le texte. De plus, les discussions ont conduit à l’exclusion de la ressource eau, limitant fortement le spectre d’action, les accaparements de terres et d’eau étant souvent liés. De même que le renforcement de garanties existantes, comme le consentement libre, éclairé et préalable pour empêcher tout investissement portant atteinte au droit à l’alimentation, n’est pas mentionné alors qu’il est un outil central pour prémunir les populations des impacts des pratiques d’investissements.
Le texte est également trop faible concernant la priorité qui doit être donnée au soutien apporté aux petits producteurs, ceux-ci représentant la priorité absolue si les gouvernements veulent relever les défi s du développement durable. Il est également décevant de constater que les Directives ne parviennent pas à mettre davantage en exergue la nécessité de protéger les droits des peuples autochtones, droits pourtant déjà reconnus par les instruments internationaux.
Ces faiblesses des directives volontaires ne doivent pas servir d’excuse pour une non-application du texte par les États. Elles ne doivent pas non plus justifier une compétition entre les deux textes… qui a déjà commencé. En effet, alors que l’ensemble des États membres du G20 étaient impliqués dans les négociations sur les directives volontaires deux semaines plus tôt, la déclaration finale des chefs d’État mentionne uniquement le processus RAI. La volonté de certains États de prioriser ce dernier est claire. Plusieurs pays du golfe (ainsi que des pays anglo-saxons) ont souligné que le soutien aux investissements dans l’agriculture était primordial et qu’il fallait, tout en encadrant correctement les accaparements de terres, favoriser de tels investissements à travers des partenariats entre pays producteurs et pays importateurs de denrées alimentaires.